Riforma pronta, tocca alla politica

Ristrutturazione territoriale in Croazia. Ne parla il professor Ivan Koprić, della Facoltà di Giurisprudenza di Zagabria, il massimo esperto in materia che lavora a questa tematica da diversi anni

Ivan Koprić esperto di Pubblica amministrazione e professore alla Facoltà di Giurisprudenza di Zagabria. Foto Boris Scitar/Vecernji list/PIXSELL

Nei numeri scorsi abbiamo accennato in maniera critica alla mastodontica struttura dell’amministrazione pubblica in Croazia, emersa in tutta la sua complessità e problematica durante il periodo di crisi dovuto al coronavirus quando si sono avuti momenti assurdi in cui per andare a far la spesa da un comune all’altro c’era bisogno di una certificazione o lasciapassare, dialettalmente detto di una “propusnizza”, con i mugugni del caso. La versione elettronica ha poi migliorato la situazione, ma qualcosa di più drastico va fatto e… Ivan Koprić, professore ordinario e titolare della cattedra di Scienza dell’amministrazione, presso la Facoltà di Giurisprudenza di Zagabria, nonché responsabile dell’Istituto per l’amministrazione pubblica, autentica autorità in Croazia in materia di P.A., ci sta lavorando. Il suo è un progetto duraturo e ambizioso, dietro al quale c’è il lavoro di un team di scienziati e la proposta di riforma, oltreché rivoluzionaria, è complessa dagli aspetti molteplici. Il professore ce ne parla in quest’intervista.
Ritengo che il sistema dell’amministrazione pubblica in Croazia sia eccessivo per uno Stato che conta circa 4 milioni di abitanti (più o meno come Milano, che ne aveva 3,26 milioni nel giugno del 2019) e, soprattutto, è fonte di enorme spesa di denaro pubblico. Lei è impegnato al piano di riforma territoriale che prevede una drastica diminuzione degli enti pubblici intesi come comuni e città e anche come istituzioni regionali. Ci può dire qualcosa di più e quali sono i punti focali del suo piano, soprattutto in relazione al territorio a cui apparteniamo, ossia Contea Litoraneo-montana e Istria: l’unione in una macroregione è possibile, in primo luogo economicamente, in seconda battuta politicamente?
“Molti media hanno dimostrato interesse per la riorganizzazione territoriale del Paese. Il sistema esistente per come è organizzato rappresenta un fattore limitativo per un cambiamento del modello di amministrazione sicché senza un riordino oppure come ne parlano molti, una ‘ristrutturazione territoriale’, un modello amministrativo nuovo e più moderno, non sarà realizzabile. Ma, modifiche territoriali senza un orientamento amministrativo rivolto a fornire servizi pubblici ai cittadini in base alla loro situazione di vita e lavorativa non hanno particolarmente senso. Ciò significa che parallelamente va attuata la decentralizzazione del Paese, una riforma amministrativa a livello centrale, statale, come anche l’apportamento di cambiamenti all’intero settore pubblico, incluse agenzie e aziende statali. Il sistema attuale di gestione centralizzata e monocentrica, va sostituito con un modello di sviluppo policentrico della Croazia. Se andiamo in questa direzione, la creazione di 120-130 unità locali di base che rappresentano comunità di cittadinanza locale vitali, reali e organiche oltre al mantenimento di piccole comunità locali, in primo luogo Comuni, sotto forma di partecipazione e identità sub-municipali, come pure la trasformazioni delle Contee in Regioni: non solo che tutto ciò è possibile, lo ritengo indispensabile.
Per quanto concerne l”ampia parte occidentale del Paese, posso dire che anche oggi senza dubbio funziona come una specie di unità, legata da caratteristiche simili e comuni, da quelle geografiche a quelle d’identità fino a caratteristiche di sviluppo, e quindi in questo senso intravedo soltanto nuove opportunità per una Regione moderna, capace di conservare nella loro particolarità le identità di Istria, Litorale, Gorski kotar includendo anche la parte occidentale della Lika e forse anche una parte della Contea di Karlovac. In correlazione ai confini di suddetta regione, il numero di unità locali fondate su criteri di collaborazione, potenzialità economiche, occupazione e aree di gravitazione, sarebbero una quindicina, con Fiume e Pola a fare da motori di sviluppo chiave”.
Il fenomeno dell’epidemia da nuovo coronavirus ha fatto emergere l’assurdità dell’attuale sistema di amministrazione pubblica in Croazia. Tuttavia, d’altra parte ha dimostrato che la digitalizzazione della stessa è fattibile, anche in tempi brevi e in quei segmenti in cui è stata applicata si è dimostrata utile ed è stata ben accetta dalla cittadinanza. Cosa ne pensa?
“La crisi dovuta al virus, in cui si sono imposte misure di autoisolamento in ambito delle attuali unità locali, ha dimostrato che le esistenti comunità locali di popolazione sono sensibilmente più ampie dei Comuni e Città di oggi. La gente lavora, produce ha attività imprenditoriali. Sono proprietari di immobili, hanno bisogno di usufruire di vari servizi, da quelli sanitari ad altri relativi al traffico e a quelli comunali, devono far rifornimento di alimentari, ecc., per cui gli attuali ‘confini’ di Città e Comuni hanno creato un problema dopodiché le richieste di riconoscere queste aree anche formalmente, sono giunte proprio dalle aree stesse: con la richiesta di potersi muovere senza lasciapassare. Anche crisi precedenti, causate da alluvioni o dal passaggio in massa di migranti, hanno dimostrato l’eccessiva frammentazione dell’organizzazione territoriale, ma sono state contenute a una parte minore di un determinato territorio. Questa crisi che può durare nel tempo, con un futuro incerto nel caso simili epidemie avessero a ripetersi, ha svelato che nelle piccole unità locali realmente non possiamo lavorare, produrre, avere un’attività, avere servizi pubblici di qualità. La digitalizzazione consente la soluzione di diversi affari amministrativi, ma la vita vera è molto di più rispetto a singoli fatti amministrativi. La popolazione deve muoversi, lavorare, viaggiare, acquistare, vendere e per farlo hanno bisogno di un’area più ampia rispetto a quella che garantiscono piccole unità locali”.
Si ha come l’impressione che l’amministrazione pubblica serva ad alcuni partiti, nessuno escluso, per assicurarsi voti, attraverso l’impiego di quadri di fiducia, o magari in alcuni casi attraverso appalti pubblici…
“I problemi con forme di clientelismo, scarsa trasparenza e criteri metaprofessionali, esistono. Personalmente mi sembra che problemi seri si verificano quando i cittadini non possono disporre o non hanno la giusta dose di quei servizi pubblici per i quali versano denaro all’unità di autogoverno locale, dal fatto che nell’accesso ai servizi pubblici esistono troppe differenze tra unità regionali e locali; una struttura territoriale frammentata, in modo significativo, rende più difficile un migliore e più veloce assorbimento dei fondi europei. Si tratta di un numero di un numero enorme di unità locali e persone giuridiche da loro fondate – qualcosa come 8.000 persone giuridiche nel sistema di autogestione locale e regionale –, è impossibile organizzare un controllo effettivo, come anche il fatto che i servizi pubblici a livello locale in gran parte dei casi vengono offerti tramite succursali degli organismi statali, agenzie o Enti, invece che ciò vada fatto tramite gli organismi delle unità locali stesse. Ci si chiede quale sia il perché della loro esistenza. Sono problemi sistematici molto più gravi che vengono generati dal sistema attuale. Inoltre in un modello monocentrista tende a svilupparsi solo il centro dello Stato, mentre tutti gli altri sono in ritardo, ed è in questo segmento che il malumore aumenta. Come se guidassimo con un solo cilindro attivo un’automobile di 16 cilindri, con altri 2-3 che si attiverebbero ogni tanto, mentre i rimanenti 12-13 darebbero poca o energia ridotta alla vettura. Abbiamo davvero bisogno di una decentralizzazione dello Stato: per poterlo attuare unità locali e regioni devono avere la capacità, economica, finanziaria, organizzativa e di personale per sobbarcarsi e accettare servizi e affari ‘ decentralizzati'”.
Professor Koprić in base al modello di riorganizzazione della P.A. che sta elaborando è calcolabile a quanto ammonterebbe un ipotetico risparmio?
“Il punto della proposta si focalizza su ‘modifica del modello di sviluppo e gestione’, non sul risparmio. Tuttavia, in un occasione ho cercato di calcolare in modo approssimativo quanta spesa inutile ha causato l’attuale modello nel periodo dal 1993 a fine 2019. Ne è emerso che l’irrazionalità del sistema di autonomie locali e Contee, soltanto nel senso di spese, senza pensare a opportunità di sviluppo mancate, a clientelismo, lottizzazioni politiche, corruzioni, et similia, sono responsabili per 4-5 miliardi di euro circa”.
La diminuzione dell’amministrazione pubblica in che misura rappresenta un calo degli attuali impiegati nella P.A., nel momento in cui i cittadini chiedono maggior efficienza e meno burocratizzazione del sistema. La digitalizzazione si è dimostrata come parte di una possibile soluzione: la decentralizzazione può costituire un’altra fetta? E se si arriva a una diminuzione della P.A. chi è come deciderà cosa fare col surplus di dipendenti e cosa accadrà con loro?
“Nella P.A. sono impiegate qualcosa come 305.000 persone, più altre 80.000 che lavorano nelle aziende pubbliche. In merito alle norme di legge, ai contratti collettivi e ai contratti sul lavoro, come alle necessità in alcuni segmenti dell’amministrazione pubblica, come istruzione, sanità, vigili del fuoco e altri simili, bisogna procedere con cautela in relazione a qualsiasi modifica: la questione di una razionalizzazione interna di determinate organizzazioni è tra quelle che non possono venir aperte prima che non si proceda visione della struttura organizzativa. Decentralizzare significa affidare poteri da un ampio a un campo più stretto, e non il licenziare persone. Anche la digitalizzazione non significa che al posto le persone lasceranno il loro posto-lavoro a dei robot, ma vuol dire arrivare a ottenere un servizio per via elettronica, in modo più spedito, qualitativo e di maggior fiducia, senza il bisogno di entrare in un ufficio, ecc. Nel nostro Paese purtroppo, si sa ben poco, del funzionamento e dell’organizzazione della P.A. come di un complesso sistema chiave per la capacità dello Stato di reagire di fronte a numerose sfide e problemi, e quindi si pensa che tutto vada distrutto e demolito, gettando in strada le persone che vi lavorano. È un luogo comune molto diffuso per motivi del tutto ideologici, non perché non abbiamo più bisogno di case di riposo per anziani e disabili, asili, nidi infanzia, scuole, università, istituti di ricerca e musei. La questione focale è indirizzare il sistema a fornire servizi di qualità e dei quali possiamo aver fiducia, con un quanto minor sforzo o esborso di denaro da parte dei cittadini nonché ad avere l’appoggio al progresso e alla tutela dei valori che a lungo termine sono fondamentali per tutti noi, come la tutela dell’ambiente, l’uguaglianza, la democraticità e la possibilità dei cittadini di poter influenzare le decisioni di importanza pubblica al momento della loro emanazione”.
Professore, il suo modello prevede la diminuzione delle agenzie di Stato e dei loro distaccamenti o ancora di aziende ed Enti pubblici?
“Il 55% delle agenzie fondate dallo Stato è nato durante il periodo di associazione all’Unione europea e dobbiamo averle come tutela, regolamentazione e sorveglianza della concorrenza di mercato, quindi, per la difesa del settore privato. Una loro soppressione non avrebbe senso. Esistono altre agenzie statali, Enti e aziende che andrebbero decentralizzate. inoltre ci sono quelle che dovrebbero essere sottoposte a processi di razionalizzazione e profedsionalizzazione. Infine si sono quelle la cui futura esistenza appare inutile e quindi sarebbero da sopprimere. L’inizio chiave delle modificheè la regolamentazione legislativa delle parte di agenzie legata all’amministrazione pubblic, verso cui tutti i governi nel tempo hanno dimostrato di essere riluttanti, cercando altre soluzioni tramite le quali danno continuità alla lottizzazione politica, contribuiscono a maggior disordsine e diminuiscono la possibilità di queste agenzie di fare il loro dovere e i loro compiti, con qualità e professionalmente, senza l’influenza della politica. Anche ministeri e altre organizzazioni della P.A. hanno i loro uffici di dislocamento, non solo agenzie pubbliche statali, aziuende ed Enti. In totale parliamo di oltre 2.000 succursali, e il loro numero, cresce di anno in anno, ma sono operanti in appena 110 città. Significa che in ognuna di queste città operano ancora 20 uffici dislocati con i loro responsabili, con uffici a parte, attrezzatura, vetture, cellulari e privilegi vari, che tutto insieme rendono impossibile il regolare funzionamento, degli enti locali, scelti dai cittadini, nella conduzione, in base alla situazione e alla necessità, della politica cittadina di sviluppo locale e urbana. Il passaggio a un’amministrazione locale unica necessita che, in gran parte queste succursali vengano incorporate alle nuove unità locali il che porterà a conseguenze significative nello sviluppo e anche a un enorme risparmio nel sistema della P.A”.
Crede che le future elezioni politiche potrebbero in qualche modo essere da ostacolo al suo lavoro?
“Non ho un mandato per modificare da solo il sistema, né si tratta di una mia responsabilità. Assieme a numerosi colleghi mi dedico a ricerche scientifiche, a istruiere gli studenti,alla pubblicazione di lavori, a progetti scientifico-universitari di respiro internazionale. Se la politica dovesse dimostrare interesse, saremo pronti a includerci nel lavoro di preparazione legato alle modifiche del sistema. È da tempo che abbiamo identificato i problemi chiave, conosciamo le esperienze in campo internazionale, abbiamo un certo know-how, e sappiamo come realizzarlo. Come parte della nostra responsabilità sociale siamo presenti sui media, a dibattiti, sui social network e generalmente parlando cerchiamo in ogni modo di avvivcinare il nostro sapere ai cittadini e alla società. Una delle componenti del nostro lavoro scientifico riguarda la ricerca delle modalità per attuare le riforme, l’amministrazione della decentralizzazione, plasmare la policy della modernizzazione dell’amministrazione, come anche l’attuazione della razionalizzazione interna della struttura organizzativa nel settore pubblico. Le esperienze legate alle riforme nei Paesi democratici dimostrano che le democrazie più stabili hanno capacità e potenzialità di riforma più grandi rispetto ai Paesi con democrazia meno stabile a cui appartiene la Croazia. Significa che in quest’ultimi Paesi gli attori politici non prendono in considerazione i bisogni della comunità, ai desideri dei cittadini e le raccomandazioni degli esperti, ma i loro interessi politici, non riuscendo, o facendolo con difficoltà, a trovare fra di loro un accordo sui cambiamenti necessari, temendo che non vengano adoperati in campagne politico-elettorali”.
Crede che la riduzione dell’amministrazione pubblica possa provocare qualche iniziativa sindacale di una certa qual serietà e potrebbe questa diventare materia di confronto elettorale?
“Credo che i problemi più sentiti riguardino, l’irrazionalità nelle aziende pubbliche., ossia nelle società commerciali in mano a Stato, Contea, Città o Comune. In questo campo si dovrebbe intervenire, se fosse possibile, con una ristrutturazione organizzativa molto forte e con un’accentuata sorveglianza finanziaria. Perché questa condizione? Perché purtroppo alla guida di di queste aziende vengono messe persone politicamente idonee, e quindi è difficile attendersi proprio da loro che diano vita a una ristrutturazione organizzativa e arrivare in questo modo al licenziamento di parte degli impiegati, i quali si trovano in determinati posti in base alla loro appartenenza politica o altre raccomandazioni. Tuttavia, laddove s’intravedesse o si prevedesse il bisogno di una diminuzione di un surplus di impiegati, è necessario preparare in tempo le adeguate misure di assistenza per il personale ritenuto in eccedenza, nel rispetto delle procedure e dei diritti previsti nei contratti o, collettivi, oppure individuali. In queste condizioni non credo si arriverebbe a uno scontro con i sindacati”.
Quando crede di poter concludere il primo disegno della proposta di ristrutturazione territoriale e qual è il processo politico che segue?
“Il modello di ristrutturazione è già esistente, non si tratta di una novità messa su in piedi in pochi giorni, soltanto io mi occupo di ricerca in questo campo da ormai 20 anni. La decisione politica è un altro paio di maniche. È fondamentale, e lo propongo anche io, l’attuazione della riforma in fasi. Prima fase, ossia istituzionalizzare, riconoscere giuridicamente la collaborazione tra Città e Comuni che formano un unità vitale, singola e organica: può venir realizzato entro maggio 2021 quando è previsto il voto amministrativo. Le altre fasi vanno effettuate in maniera graduale, ma sicuramente gli attori politici di questo Paese, dovrebbero già adesso, assieme a noi che componiamo la comunità scientifica, decidere che risultato vogliamo per la Croazia una volta che la riforma verrà portata a termine. Lo hanno fatto tutti i paesi che sono riuscite a completare le riforme con successo. la decisione può venir preparata entro la fine di quest’anno. Non abbiamo bisogno di analisi inventate – le analisi sono pronte già da tempo. Abbiamo bisogno di una classe politica che sia decisa e portare a termine questo lavoro”.
Istria e area di Zara a statuto speciale
Nella proposta di modello stilata dal prof. Ivan Koprić sono previste anche regioni a statuto speciale come succede in italia con Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Friuli Venezia Giulia e Trentino-Alto Adige. “Si è vero. Come succede per altri Paesi in Europa – spiega il prof –, per motivi storici, per una presenza significativa di minoranze nazionali o per la distanza territoriale dal territorio d’origine, esistono aree che godono di uno statuto speciale: lo prevede anche il mio modello che riconosce questa condizione a Istria, all’area di Ragusa/Dubrovnik, a quella di Zara, alla Baranja, allo Srijem, al Medimurje, alla Slavonia occidentale e forse anche al territorio di Gospić e alla Lika centrale, in merito alle quali per tutte non è prevista la reciprocità equiparata dello status. Nomalmente questa forma assume il nome di regionalismo asimmetrico, nel quale esistono regioni con status autogestito e all’interno altre aree più piccole o micro-regioni con statuto speciale o statuti speciali”.

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